FACTOR URBANO

Cities & Communities

Las tuyas, las mías y las nuestras

Ideas para una gestión urbana integrada sustentable

Por Roberto Moris (*)

Introducción

La gestión urbana tiende a ser entendida coloquialmente como la manera de hacer que las cosas ocurran. Por esta razón, se tiende a relacionar a la gestión más bien con la implementación de los proyectos y en especial, con su financiamiento. Considerando un país de los últimos años concentrado en la eficiencia en el usos de los recursos públicos y la eficacia de sus acciones, podríamos entender que ha sido la gloria de la gestión por sobre la planificación. Sin embargo, estaríamos teniendo una compresión parcial de lo que implican ambos conceptos.

La complejidad de los problemas que el país ha ido enfrentando ha planteado nuevos desafíos a la “manera de hacer las cosas”. De esta forma, en el ámbito urbano, en los últimas dos décadas al menos, se han explorado diversos modelos de gestión respecto de la acción del Estado en las ciudades. A la luz del estado actual de las ciudades se está instalando la urgencia por desarrollar una planificación urbana moderna en que la gestión urbana sea capaz de estar a la altura de las nuevas demandas, como lo es pensar en la sustentabilidad del desarrollo del país.

Este artículo plantea algunas de las características que debería tener una gestión urbana adecuada  a los nuevos desafíos. Como marco general, se plantea que la orientación hacia una planificación urbana que asegure el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes de la manera más equitativa posible se ha tornado en algo completamente fundamental. Más allá de un conveniente análisis respecto de por qué la planificación urbana pasó a planos secundarios, aquí nos concentraremos en las condiciones para fortalecer la intrínseca relación entre planificación y gestión.

Asumiremos que mientras estuvimos preocupados principalmente por enfrentar los déficits urbanos, los recursos disponibles fueron encontrando su camino. En esta línea, el Sistema Nacional de Inversiones con su Banco Integrado de Proyectos ha aportado a la focalizada asignación de recursos, en especial bajo gobiernos que han priorizado el enfrentamiento de la pobreza. No obstante, el desarrollo actual de Chile donde los déficits más evidentes están disminuyendo, exige perfeccionar las maneras de equilibrar el logro de objetivos inmediatos y la instalación de metas a mediano y largo plazo, como lo son las relacionadas al cambio climático.

Como hemos dicho no podemos entender la planificación disociada de la gestión ni viceversa. La deseada planificación estratégica es intrínseca a la gestión, ya que es el nexo entre el conocimiento y la acción (toma de decisiones). Estas decisiones comprenden una serie de fases desde el diagnóstico y definición de problemáticas (necesidades, oportunidades o tendencias), la fase de planificación (con la definición de objetivos y estrategias), la fase de diseño (arquitectura y especialidades), la fase de ejecución (implementación) y la fase de mantención.  En consecuencia, entenderemos a la gestión urbana operando desde lo táctico, pero bajo un permanente chequeo del cumplimiento de los objetivos estratégicos. (Figura 1)

Fig. 1 Diagrama de las fases de la gestión urbana. Fuente: Esquema del autor

Una territorialidad para la gestión

Del mismo modo como los gobiernos han venido preocupándose de atacar la pobreza, las políticas actuales se están enfocando en la vulnerabilidad como vector focalizador. Esta vulnerabilidad nos abre la puerta al reconocimiento de la relación entre las características de los territorios urbanos y los impactos sobre la calidad de vida de los habitantes, sus expectativas y oportunidades.

El foco territorial de la gestión implica asumir por ejemplo, que los planos reguladores no bastan para planificar ni gestionar las ciudades. Los actuales instrumentos de planificación territorial (planos reguladores comunales, intercomunales y regionales) requieren ser integrados de manera efectiva con los instrumentos estratégicos disponibles (PLADECOs en el caso de las comunas) y generar planes directores o planes de gestión urbana que se concentren de articular las decisiones que afectan el territorio, en especial, las inversiones urbanas. Estos planes deberían transformarse en las herramientas políticas claves de las autoridades locales y en un instrumento de comunicación con los diversos actores que toman decisiones en ministerios y gobiernos regionales.

La integración parece ser extremadamente obvia, pero aún así las inversiones regionales, locales y sectoriales hoy corren por caminos independientes sin tener como parte de sus objetivos su articulación.

Se vislumbra la necesidad de contar con instrumentos que promuevan la integración intersectorial y multiescalar. Todo esto implica el perfeccionamiento del potente Sistema Nacional de Inversiones incorporando la evaluación integrada de inversiones como complemento de la tradicional evaluación social individual de los proyectos. En este sentido, el Programa Ciudades Bicentenario de la SUBDERE y el BID, los Estudios de Tendencias MINVU y el Programa Quiero Mi Barrio del MINVU se pueden reconocer como avances recientes.

Otra manera de reconocer las diferencias que presentan las áreas urbanas es la modernización y/o reactivación de los incentivos territoriales como el Subsidio de Renovación Urbana, el Subsidio de Rehabilitación Patrimonial  y el Subsidio de Desarrollo Prioritario. Asimismo, la aparición de nuevos mecanismos como los bonos transables que han sido parte de la discusión para la modificación de la Ley de Urbanismo y Construcciones, abriría todo un campo para la integración de incentivos temporales y la ejecución de proyectos urbanos que los complementen.

Una asociatividad para la gestión

Entenderemos aquí que una gestión urbana capaz de incorporar las singularidades propias de las ciudades y sus barrios, es la base para la promoción de la participación de diversos actores públicos y privados en la construcción de su medio ambiente y en la capitalización de sus beneficios. Aquí nos acercamos al eje del planteamiento del artículo, donde la gestión urbana se basa en la capacidad de concertarse y de sumar intereses y propuestas de los diversos entes involucrados.

Si entendiéramos el rol del Estado no como el principal constructor, sino como el principal facilitador, sus acciones deberían estar orientadas a la generación de instancias de asociatividad. Como podemos ver en la Figura 2 los componentes de la gestión urbana van más allá de lo físico espacial. Entender la gestión urbana como una manera de repartir riesgos (conflictos) y beneficios obliga a trabajar en función de la asociatividad y a buscar cómo promoverla, incentivarla y capitalizarla. Existen diversas maneras de acometer esta asociatividad, a través de sociedades especiales, pero por sobre todo, se necesita la voluntad de querer hacerlo y la convicción de que es necesario.

Figura 2. Diagrama de los componentes de la gestión urbana. Fuente: Esquema del autor

Un interesante caso de revisar es el Proyecto Ribera Norte de Concepción que consideró la reconversión de 140 hectáreas ferroviarias y terrenos fiscales con asentamientos irregulares en la periferia del centro (Figura 3). El proyecto se instaló como una oportunidad de desarrollo para la ciudad, pero generó expectativas diferentes según los distintos constituyentes: a) para el gobierno era la oportunidad de desarrollar un proyecto urbano de alto impacto, similar a Puerto Madero en Buenos Aires, incluso se contrató a los mismos arquitectos Moscato & Garay. Por otra parte, el modelo de autofinanciamiento implicaría una mayor eficiencia de los recursos públicos y las autoridades en sus distintos niveles captarían parte de los beneficios políticos del proyecto; b) para los habitantes históricos, después de décadas de postergación, era la oportunidad de ser radicados en el área con un mejor estándar; c) para los habitantes de Concepción era un símbolo de prosperidad y desarrollo; d) en términos urbanos se estaba generando una nueva centralidad, se creaba suelo urbano disponible, la ciudad de abría hacia el río y mejorando su conectividad con el resto de la intercomuna.

Con casi 15 años de vida, más de $85 mil millones invertidos en el área y más de 100.000 m2 vendidos, el proyecto se encuentra en una etapa de consolidación. Se han construido viviendas sociales, dos parques, plazas, un puente, vialidades estructurantes y un nuevo centro cívico con proyectos educacionales, comerciales y residenciales en su entorno y al que se sumará un nuevo centro comercial de escala mayor. Asimismo, el proyecto inauguró un modelo de gestión intersectorial que integraba lo técnico y lo social, el cual ha sido replicado y perfeccionado con posterioridad. Sin embargo, ésta no ha sido una historia fácil, el proyecto ha sufrido de la permanente exigencia de logros que lo han mantenido bajo un velo de incertidumbre. El proyecto ha debido estar convenciendo permanentemente a las diversas autoridades de que vale la pena seguir invirtiendo y creyendo en él. Lo anterior hace recordar el camino recorrido por el ex Portal Bicentenario de Cerrillos, hoy Ciudad Parque Bicentenario.

Otro proyecto que tomó como referente a Puerto Madero es el Paseo de la Costa en Neuquén, Argentina[1] (Figura 4). El proyecto considera la urbanización de 598 hectáreas de extensión en la confluencia de los ríos Neuquén y Limay. Lo más atractivo del proyecto es que es desarrollado por una sociedad del Estado constituida por el nivel local y el regional (CORDINEU), el que a su vez creó un Observatorio Urbano Ambiental para el seguimiento del proyecto. Una de las características del modelo es que los propietarios privados deben transferir al municipio el 25% de sus predios como aporte al proyecto en consideración de aumento de sus plusvalías.

Figura 3. Fotografía Plaza Bicentenario de Ribera Norte. Fuente: Fotografía del autor (2008)

Figura 4. Paseo de la Costa de Neuquén. Fuente: Fotografía del autor (2008)

Es importante destacar que el modelo de gestión de Puerto Madero, ni ningún otro, son exportables directamente. Sin embargo, es saludable reconocer el aporte que otros proyectos pueden entregar a la construcción de una imagen referencial respecto a cómo queremos nuestras ciudades o cómo queremos construirlas. Podríamos entrar en detalle en las fortalezas y debilidades de estos proyectos urbanos, pero lo fundamental aquí es que las ciudades requieren reconocer que ciertas partes de ellas son especiales y deben ser abordadas de manera especial.

Como retroalimentación entre proyectos, lo aprendido en Chile en el mismo Ribera Norte y en la Toma de Peñalolén, podría ser un aporte a la gestión de asentamientos irregulares en ciudades como Neuquén y Buenos Aires. En esta última, en Retiro se encuentra la Villa 31, asentamiento informal de más de 15 hectáreas con construcciones de hasta 4 pisos y con alrededor de 23.000 habitantes que se está constituyendo en todo un paradigma de conflicto urbano.

En el caso de las ciudades con dos comunas o más como son las áreas metropolitanas, los territorios estratégicos difícilmente reconocen los límites políticos administrativos. El aumento de la complejidad de las ciudades debería llevarnos cada vez más a tener conciencia de los beneficios de asociarse buscando la complementación y la suma de fuerzas.

Una institucionalidad para la gestión

La propia condición de prueba y error que tiene la gestión urbana ha llevado a adolecer de una adecuada institucionalidad. Se tiende a confundir flexibilidad con inestabilidad. Las experiencias de gestión pública por lo general, se estructuran sobre la base de entidades transitorias que si bien han entregado cierta agilidad, hacen muy difícil la penetración de las buenas prácticas en el ejercicio tradicional.

En Chile en los últimos años se han creado programas para enfrentar demandas especiales como Chilebarrio, la Dirección de Proyectos Urbanos, la Dirección Ejecutiva de Obras Bicentenario y Quiero Mi Barrio, entre otros, pero aún están pendientes las reformas institucionales que permitan fortalecer la gestión urbana en relación a la coordinación interministerial a nivel nacional vinculante en temas de ciudad y territorio. Como asimismo, la planificación y gestión interministerial a escala regional en función de colaborar con las visiones de desarrollo de las autoridades locales; una planificación y gestión sectorial y regional en función de objetivos de interés territorial; y una necesaria transferencia de responsabilidades y generación de capacidades reales en las regiones.

Conclusiones

En definitiva, vistos los avances del país y las nuevas demandas de las ciudades, debemos reconocer con aún mayor claridad los espacios que nos quedan por perfeccionar. Las transformaciones que puedan generarse a través de leyes, decretos y proyectos, sólo podrán tomar cuerpo mediante un cambio cultural que valorice las acciones sobre el territorio internalice el pensamiento estratégico. En lo que viene deberemos estar más preocupados de asegurar que nuestras acciones estén bien orientadas, minimicen los impactos futuros, pero por sobre todo que tengan sustento propio. Es decir, que los diversos actores involucrados puedan sentirse parte del proceso y logremos tomar distancia de los beneficios inmediatos a los que estamos acostumbrados.

En la gestión de las ciudades debemos asumir que se requiere una reforma real, es el momento de cambiar el “hardware” junto con la actualización del “software”, no podemos permitirnos volver a inventar instancias transitorias sin abordar los cambios estructurales que requiere una gestión pública urbana moderna.

Las (ideas) tuyas, las mías y las nuestras no es un slogan, sino una manera de pensar y trabajar que debe tener un soporte que la viabilice. La planificación y gestión de las ciudades debe ser capaz de incorporar las diversas necesidades y oportunidades que entregan los territorios y sus habitantes. En estos días en que se están definiendo los programas de gobierno esperemos que la capacidad para plantear ambiciosos desafíos vaya acompañada con la convicción de que necesitamos implementar un nuevo paradigma de gestión pública.

(*) Roberto Moris

Arquitecto de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Master of Science en Diseño de Ciudades y Ciencias Sociales, London School of Economics. Profesor de la Escuela de Arquitectura y Subdirector del Instituto de Estudios Urbanos UC.


[1] http://oficinaurbana.com.ar

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This entry was posted on 2009/10/19 by in Opinión and tagged .
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